高胜前
人大代表是各级国家权力机关的组成人员，代表人民依法履行管理国家事务，参与重大事项决策和对“一府两院”实施监督的重要职责。人大代表素质的高低，直接影响着各级人大及其常委会的整体效能，关系着人民当家作主能否实现和依法治国基本方略能否顺利实施。在当前我国经济生活发生深刻变革，民主政治不断发展的大背景下，如何提高人大代表的整体素质，促进人大工作的开展具有重要的意义。
一、人大代表履职素质的现状及问题
人大代表作为代表个体必须具有政治素质、能力素质、文化素质和身体素质等基本资格条件。作为代表整体，一是必须由具有强烈履职意识的代表所组成；二是必须由具有当政议政能力的代表组成；三是必须由能代表社会各阶层利益的代表合理构成。随着我国经济、社会、教育和民主法制建设等各个方面的快速发展，总体上说，各级人大代表的素质不断提高，代表的作用也发挥得越来越好，但与民主政治发展的要求还存在较大的差距和不相适应的问题。主要有：
1．一些代表的“代表意识”不强。人大代表的“代表意识”如何，对于代表履行代表职务和开展人大工作有着至关重要的影响。在现实中，一些代表尤其是县乡基层代表对人民代表大会制度的性质、地位和作用的认识不足，对法律赋予的权利、义务认识模糊。代表意识淡薄主要表现为：一是光荣感强，责任感差。一些代表把代表身份当作“荣誉称号”、“政治待遇”，没有意识到自己担负的重要职责。二是选举中争做代表意识强，当选后履行代表职责意识差。一些代表当选后，把选举前的承诺当作空头支票，有负选民和群众的信任。三是当代表的积极性强，履行代表职务的积极性差。一些代表实际上只是个“会议代表”、“挂名代表”，不认真履行代表职务，不主动了解社情民意、反映民声，个别代表甚至无故不参加一年一度的人代会，极大影响了代表自身形象。四是代表审议发言和提建议的积极性差。一些代表在审议时发言不积极，或发言随大流，没有主见。在参加视察、执法检查和调研等活动时，只是走马观花，不思考和分析，这样就既不能发现问题，又提不出好的意见和建议。
2．一些代表自身当政议政的能力和水平不高。有的代表调查能力欠缺，了解掌握情况不够，他们本身知识不足，看待问题不够深入。有的代表语言表达能力有限，不能充分反映民意。在会议上发言时语无伦次，表达不清，随声附和，不能较好地反映人民群众的意见。有的代表文字能力欠缺，书面提出建议意见不多，有时虽然提出一些建议意见，但因表达不清楚，给建议意见的交办和办理增加了难度。有的代表组织协调能力差，监督建议意见的落实不够，无法有效促成有关部门解决问题。
3．代表结构不尽合理。主要表现为：一是代表总体数量相对偏多，精英人物绝对偏少。这种情况不利于提高议事效率，不利于人大工作的开展和职能作用的充分发挥。二是工农代表偏多，其它界别代表比例偏少。工农代表大部分时间从事生产劳作，有时无法正常参加人大的各种活动。且这些代表大多文化水平较低，较难造应人大履职的需要。三是官员代表过多，业务知识型代表偏少。目前,县乡两级人大代表中官员代表过多的现象比较突出,特别是县级,许多地方官员代表占总数的60%以上,他们由于工作繁忙等原因很少参加代表活动,有的碍于“自己监督自己”的悖论极少提出意见和建议，难以履行好代表职责。代表中真正懂经济、懂法律的很少，不利于开展法律监督和财政预算监督。四是兼职代表偏多，专职代表偏少。构建社会主义和谐社会、推进社会主义新农村建设和加强社会主义民主法制建设，使人大的任务越来越繁重，仅靠少数的常委会专职人员来完成大量的工作任务，显然是力不从心的。
二、影响人大代表素质的原因分析
人大代表整体履职素质不高的原因是多方面的。既有主观方面的原因，也有客观方面的原因。在目前的条件下，全民整体素质不高，影响了代表整体素质；代表履行职责的环境和条件，影响了代表履职的积极性等等。但笔者认为最直接最根本的主要在于以下几个方面：
1．选举工作中没有把握好代表入口关。首先，在认识上存在误区，导致选举工作中对代表履行职责所应具备的基本素质重视力度不够。一是对代表履行职责能力素质要求的认识比较模糊。在实践中，代表履行职责能力素质的要求没有明显而具体的规定，工作中比较难把握，总认为这些问题可在代表当选后通过培训学习、加强活动逐步解决，从而在选举工作中有所忽略。二是选举工作中较机械地理解代表的结构比例要求，忽视了在执行这一要求过程中把握代表整体履行职责素质的要求，两者不能兼顾。三是重代表在行业、部门、单位和具体生产实践中的先进性，轻代表履行职责基本素质的要求。四是只重视依照法定程序顺利产生足额的人大代表，对代表的素质关心不够，轻视当选代表是否符合人大开展工作的需要。其次，选举工作做得不细致也影响了代表履职的素质。一些地方在选举前没作充分调研就硬性规定选区代表名额分配，较少考虑该选区是否有合适的人选。有的地方在提名、推荐和酝酿协商候选人时，发扬民主不够，没有调动选民积极性，一些地方在确定正式候选人时，草率确定甚至搞内定，严重影响了素质较高的人选被确定为正式候选人。有时对候选人的介绍也过于简单，选民对候选人了解不够，投票具有盲目性和随意性，通常使素质较高的候选人不能当选。
2．选举制度缺陷导致难以产生履职素质较高的代表。我国选举法对各级人大代表选举制度方面作了规定，在完善选举权平等原则等方面取得较大进步，对保证代表选举公正性起到了积极作用。但随着形势的发展和新情况的出现，选举制度仍有滞后的一面。一是缺乏竞争机制。对竞选问题不敢正视，讳莫如深。对差额选举中的一些做法怕被说成是“竞选”而不敢支持，使一些人想当代表无门，一些人当代表无能。因而优秀的人才能以脱颖而出。二是对代表资格条件的确认缺乏较为具体的可操作性强的规定，使选举工作中把握代表素质有一定的困难。三是委托投票制度不是很科学，有待于进一步完善。
3．代表履职监督机制不完善。目前代表履职缺乏有效的监督制约机制。我国现行的选举法和代表法规定了各级人大代表受原选区或选举单位的监督，选民或选举单位有权罢免自己选出的代表，但由于对代表监督罢免的规定过于原则、笼统，操作性不强，又没有相应的措施加以约束，选民和选举单位对代表履职情况不了解。造成对代表的履职难以监督和评定，形成事实上的对人大代表的监督难以实现。尽管地方各级人大在工作实践中探索出了代表履职监督办法，但对代表履职缺乏硬性约束力，代表没有责任感和危机感。而对代表资格的终止，代表法只规定了未经批准两次不出席本级人大会议的其代表资格终止，言外之意，如果得到批准就属例外了。而代表参加闭会期间的活动则没有法律约束，形成事实上的干好干坏一个样。因而代表在履职工作中无压力和动力。
此外，对代表当选后的管理制度不很完善。从广义上讲，代表制度除代表选举和接受选民监督制度外，还应包括代表辞职、罢免制度，代表学习培训制度，代表履行职责、执行职务、开展工作、参加活动制度等。由于代表法对这些方面没有作出具体的规定，对代表的事中管理就缺乏约束力，因而不利于代表履职素质的进一步提高。
三、提高人大代表素质的有效途径和方法
把好代表入口关，选好代表，完善各种代表制度，提高代表素质是一项系统工程，要循序渐进而不能一蹴而就。需要我们在制度建设和工作实践中不断作出努力。
（一）抓好选举具体环节，把好人大代表入口关。一是要做细代表名额的分配工作。选举委员会成立后，应明确分工，抽调精干力量深入调研，反对从上到下层层下达代表分配名额，机械地组织选举工作。二是要做细各选区的划分工作。分配代表名额要综合权衡，密切关注选区代表的素质。三是做细提名、酝酿和推荐代表候选人工作。积极深入基层广泛征求广大选民群众的意见，把群众公认的素质较高的人确定为正式候选人。四是改进候选人的介绍方式。积极让被提名的候选人向选民作自我介绍，也可采用答选民问等方式来体现候选人人的能力。
（二）完善选举制度，为选出高素质代表提供制度保障。一是在选举中引入竞争机制，激发民主选举的积极性。引入竞争机制对保证人大代表的素质具有十分重要的意义。在选举过程中，让候选人发表竞选演讲，回答选民提问，这样不仅可以体现候选人的真实水平，而且可以激发人民群众参与选举的政治热情。二是在修改完善选举法及实施细则时，要增加代表资格方面的规定，以便在确定代表候选人和选民投票时有具体的标准。三是完善好委托投票制度。当前各地流动人口较多，给选民直接参选造成一定的困难，严格委托投票制度对选举产生代表的素质有一定影响。
（三）加强代表学习培训工作，不但提高代表自身素质。人大代表并非生活在世外桃园，他们的思想和行为必然受到社会各种因素的影响，加之许多代表自身素质存在“先天”不足，因此通过多种方式，注重从“后天”来提高代表素质尤为必要。这也是地方各级人大及其常委会义不容辞的职责。特别是在换届选举之后，各级人大及其常委会应及时举办学习培训班，对当选的本级人大代表分期分批进行较为系统的学习培训。可采取专家授课、各级领导作形势报告、履职好的代表作履职经验介绍、组织代表外出学习考察和代表自学等多种形式，使代表不但增强代表意识和全局意识，提高思想政治素质、业务知识和民主法制理论素质，为更好地履职打下坚实的基础。
（四）打破人大代表届内终身制,引入代表退出机制。人大代表实行任期“终届制”，虽然有利于保持人大代表队伍的稳定性，却不利于调动他们工作的积极性和主动性，甚至会使极个别代表缺乏紧迫感、使命感，放松自我要求。启动代表引退程序，对代表履职进行“刚性”管理。代表调离原选区，代表未经批准达到一定次数无故不出席代表大会，或因不学习而不会履职和怕负责任不敢履职并屡教不改的，人大常委会可依法劝其辞去代表职务。对不愿辞职又不履职的代表，应依法罢免其代表资格。
（本文作者系b365官网常委会研究室副主任）