市人大常委会机制创新课题组 朱根祥 许智银 余永忠 刘筱

    监督权是各级人大及其常委会使用最经常、最广泛的一项法定职权，也是最能体现人大权威和作用的一项重要职权。回顾地方人大监督工作历程，总结工作经验，深化思想认识，找准存在问题，明确完善路径，探索创新发展，不断提升地方人大监督工作水平，对于提高人大运行质效，推进人大制度发展，具有十分重要的意义。
  
    监督方式发展现状 
 
 
    认真履行监督职权是地方人大及其常委会加强对“一府两院”监督，促进依法行政、公正司法的重要保障。不断创新监督方式，是增强监督实效的重要前提。根据宪法及监督法的规定，地方人大常委会的监督工作有七种形式：
 
    （一）听取和审议“一府两院”的专项工作报告。地方人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议同级“一府两院”的专项工作报告。
 
    （二）审议和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告。县级以上地方各级人民政府在每年六月至九月，将上一年度的本级决算草案提请本级人大常委会审查和批准，向本级人大常委会报告本年度上一阶段国民经济和社会发展计划、预算的执行情况。由人大常委会审查和批准计划、预算在执行中作出的部分调整方案。在审查和批准决算的同时，听取和审议关于上一年度预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告。
 
    （三）对法律实施情况组织执法检查，听取和审议执法检查报告。人大常委会根据年度执法检查计划，按照精干、效能的原则，组织执法检查组开展执法检查。执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，提请人大常委会会议审议。
    （四）规范性文件备案审查。地方人大常委会有权对下一级人大常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令进行备案审查。
 
    （五）询问和质询。询问是常委会组成人员在审议讨论议案和有关报告时，就议案、报告中不清楚、不理解等事项向有关国家机关提出问题，要求答复；质询是人大常委会组成人员对政府及其部门、法院、检察院工作中不清楚、不理解、不满意的方面提出问题，要求有关机关作出说明、解释的活动。
 
    （六）特定问题调查。特定问题调查是国家权力机关为了正确行使职权就某一专门问题所进行的调查活动。各级人大常委会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会进行调查。调查结束后要向人大常委会提交调查报告。
    （七）撤职案的审议和决定。撤职是对有违法、违纪或者失职、渎职行为的国家机关工作人员，在其任期届满或者正常卸任之前，依法撤销（解除）其所任职务的一种行为。
 
    近年来，随着民主法治建设的不断推进和监督法的有效实施，我市人大及其常委会的监督方式日趋灵活多样、监督主体能力不断提升、监督领域进一步拓宽。在充分运用七种监督方式的基础上，开展了专题询问、工作评议、成立预算审查监督咨询专家库、组织人大代表旁听庭审、公民旁听市人大常委会会议、增加代表列席市人大常委会会议的人次、常委会组成人员自选议题发言、督办代表建议批评和意见、进行满意度票决测评等其他监督方式和手段，监督工作不断创新发展，以规范监督权力运行为核心的人大监督工作制度基本构建和完善。
 
    存在的问题 
 
    因为受体制机制和思想认识、工作方式等多种因素的影响，人大监督工作还不同程度地存在一些问题，主要表现在：
 
   （一）存在监督费力不见效的问题。多年来，市人大常委会在大费周章地进行监督活动之后，问题没有解决或者“复发”的情况还是存在的。主要原因有三点：首先是与政府缺乏沟通。人大常委会因为缺少与政府主要负责人面对面的交流沟通，不能全面了解实际情况。其次是部门在专项工作报告中提出建议，若是对政府的建议，政府是否认可？有何打算？会上没有回应。第三是没有与政府形成具有共识的审议意见，难以全面落实。
 
   （二）存在监督缺乏底气的问题。受一些客观或人为相互制约因素的影响，客观上造成了地方人大在监督工作中不敢动真碰硬，更怕分寸把握不好双方难堪。工作监督、法律监督，一般只是“点到为止”，不愿触及深处，更不敢动用强制措施查处问题；对一些“双管部门”或“垂管部门”的监督更是顾虑重重，无形中使人大及其常委会监督“缺乏底气”，呈现监督盲区。
 
   （三）存在代表履职能力不高的问题。多年来，在地方人大换届选举中，一些地方往往只考虑政治因素和代表类别，而忽视代表文化程度、法律素质和履职能力，代表综合议事能力和自身素质不高，懂法律政策、熟悉地方政治经济社会和文化事业的专业人士尤为缺乏，客观上造成不会监督、不善监督、不敢监督的现象。
 
   （四）存在角色定位不明的问题。当前，在一些地方，党委、人大、政府和法检两院职责不清，角色混淆，顺序排列错误，既当“裁判员”又当“运动员”的现象依然存在，在审议《政府工作报告》或开展调研时，甚至出现参会的几乎全是人大常委会的组成人员的情况，没有政府主要领导或分管领导参加，审议和调研都显得缺乏意义。
 
    路径与对策
 
 
   （一）要以“合”为贵，凝聚各方力量加大监督力度，扫清监督的盲点。人大常委会要敢于创新，敢为人先，进一步完善现有监督模式，采取与各种监督主体合作的方式，构建全方位、立体式、互补充、相衔接的监督体系。在实际工作中，人大常委会除了自身搞好主体监督以外，还可以同有关方面协同配合，把党委的纪检监督、国家机关的行政监督、法院的审判监督、检察院的法律监督、新闻媒体的舆论监督、人民群众的监督等外部监督结合起来，对重点工作和法律进行监督检查，形成多形式、多层次、多功能的监督格局，使权力机关的监督更有广度和深度。
  
   （二）要强化政策保障，用法律做后盾，让监督更有“底气”。人大常委会作为地方国家权力机关和民意机关、监督机关，在国家社会生活中的政治地位和职能作用是法定的、不可替代的。要围绕中心工作，每年选择若干事关改革发展稳定全局的重大问题、人民群众普遍关注的热点难点问题，有重点有计划地加强监督。
 
   （三）要遵循人大监督特点，优化人大代表及常委会组成人员的构成。在选配人大机关工作机构和常委会组成人员时，既要考虑政治因素和行业类别，更要注重其文化程度、法律素质和履职能力；要根据工作需要和情况变化注意从社会各方面多选配一些年富力强、熟悉法律政策、通晓地方政治经济社会和文化事业、有一定专业知识、热心人大工作、敢于担当的人充实到权力机关和监督机构中来，使人大常委会组成人员的知识结构与承担的工作任务相适应。
 
   （四）要理顺关系，不断改进和完善现行的体制机制，明确角色定位。要理顺党委与人大、党委与政府，人大与政府、人大与法检两院的关系。着力加强和改进党委决策、人大监督、政府执行的运行机制，切实发挥好党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，积极支持人大依法开展监督、行使好各项职权；善于把党的正确主张和重大决策部署以及政府的重要工作通过人大法定程序上升为地方国家权力机关与全体人民的共同意志。
 
   （五）要创新工作机制，不断充实工作力量，保障监督有序进行。要尽快完善履行监督职能的视察调查、听审报告、工作评议、干部履职、司法监督、议事决策、票决测评、追踪督办、二次审议，以及引入第三方专业力量参与人大相关专项监督议题等制度体系，完善会前视察、会中审议、会后督办机制，促进人大监督的规范化、科学化；逐步推行绩效考核评价机制，加强对监督对象动态监督和对人大监督效果进行绩效评价，对外公开结果，不断增强监督效能，提升工作水平。
   （作者系市人大常委会副主任、市人大常委会教科文卫工作委员会主任、市人大常委会农村工作委员会主任、市人大常委会教科文卫工作委员会办公室副主任）